Ограничения экспорта: красный или зеленый свет?
04.10.2018
Вячеслав Евсеев
исполнительный директор Ассоциации менеджеров
Оксана Бондаренко
менеджер проектов Центра по изучению вопросов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования
В майских указах 2018 года Президент РФ поставил задачу нарастить к 2024 году экспорт несырьевых и неэнергетических товаров до 250 млрд. долларов в год. Это амбициозная задача, которая потребует значительных усилий как со стороны экспортеров, так и органов власти.
Россия является одной из крупнейших стран-экспортеров. В 2017 году в стоимостных объемах экспорта она занимала шестнадцатое место в мире. Однако по ряду товаров Россия занимает лидирующие места. Так, в 2017 году Россия занимала второе место по экспорту нефти и зерна, третье место по экспорту угля и замороженной рыбы, четвертое место по экспорту алюминия, пятое место по экспорту водки, шестое место по экспорту кукурузы и восьмое место по экспорту железной руды.
Доход от экспортных пошлин составил 12,9% доходов федерального бюджета 2017 года. Несмотря на поставленную задачу по наращиванию экспорта, Правительство РФ достаточно активно использует практику ограничений экспортных поставок. Как правило, ограничения вводятся только в отношении товаров, существенно важных для внутреннего рынка. Это товары, обеспечивающие продовольственную безопасность страны - молоко, мука, пшеница, масло; сырье и сырьевые полуфабрикаты - кожа и шкуры, дерево, макулатура, а также металлические отходы. В их отношении в отдельных случаях могут быть введены временные количественные ограничения или запреты экспорта.
Так, 17 августа 2018 года на совещании в Минсельхозе России обсуждалось предложение об ограничении экспорта зерна путем введения экспортной пошлины. Позднее министр сельского хозяйства сообщил, что в настоящее время предпосылок для введения экспортной пошлины на зерно нет. Однако по данным Национальной ассоциации экспортеров сельскохозяйственной продукции, пошлину могут вернуть, если объем экспортных поставок зерна превысит 30 млн. тонн, а пшеницы – 25 млн. тонн.
Ранее Правительство РФ уже вводило экспортную пошлину на пшеницу. В 2015 году пошлина была введена в размере 15% таможенной стоимости плюс 7,5 евро (но не менее 35 евро за тонну). Причиной введения пошлины стала стабилизация ситуации на зерновом рынке после девальвации рубля. Пошлина действовала с 1 июля 2015 года по 23 сентября 2016 года. В настоящее время, вплоть до 1 июля 2019 года, ее значение нулевое.
Пример с зерном характерный, но не единственный с точки зрения практики ограничения экспорта товаров из России.
С 18 декабря 2015 г. по 18 апреля 2016 г. действовал временный запрет на экспорт из России макулатуры и отходов, введенный с целью сокращения дефицита макулатуры и увеличения объема ее переработки.
С 10 июня 2018 г. по 10 декабря 2018 г. в целях обеспечения государственного оборонного заказа действует временный запрет на вывоз кожевенного полуфабриката из России. В прошлые годы запрет на разные виды кожевенного полуфабриката и дубленых шкур был в силе с 1 октября 2014 г. по 1 апреля 2015 г., с 25 мая 2015 г. по 25 ноября 2015 г. и с 1 февраля 2017 г. по 1 августа 2017 г. Нехватка сырья была вызвана увеличением экспорта кожевенного полуфабриката при более низких ценах на него на внутреннем рынке по сравнению с мировыми ценами.
17 июля 2018 г. было принято решение о введении временного ограничения на вывоз бревен из березы (фанкряжа) в виде квоты в размере 567 тыс. кубических метров. Введение ограничения связано с нехваткой сырья для производства фанеры и увеличением доли экспорта фанкряжа в Китай. Мера будет действовать с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. В настоящее время обсуждается инициатива о введении запрета на экспорт древесины хвойных пород, пригодной для промышленной переработки.
Начиная с 19 июля 2018 г. и на ближайшие полгода действует ограничение на транспортировку лома черных металлов: он может экспортироваться только из девяти дальневосточных портов. Эта мера была введена с целью поддержать металлургическое производство на Дальнем Востоке. По мнению экспертов, ограничение транспортировки является своего рода ограничением экспорта, так как разрешенные для провоза порты открыты не круглый год, и части экспортеров придется пойти на значительные издержки, чтобы воспользоваться наиболее подходящими портами.
Как мы видим, Правительство Российской Федерации пользуется как тарифными, так и нетарифными инструментами ограничений экспорта.
Давайте разберемся, что представляют собой ограничения экспорта в рамках ВТО и насколько Россия, как член ВТО, имеет право их вводить.
Можно выделить тарифные и нетарифные меры регулирования экспорта.
К тарифным мерам регулирования экспорта относятся экспортные пошлины. При вступлении в ВТО Российская Федерация приняла обязательства не увеличивать экспортные пошлины, снизить их или окончательно устранить, а также не вводить и не увеличивать их свыше этого уровня за исключением случаев, предусмотренных положениями ГАТТ 1994. Кроме того, РФ не должна вводить количественные ограничения на экспорт или ограничения на продажу товаров для экспорта: квоты, запреты и требования о лицензировании, которые не могут быть оправданы Соглашением ГАТТ.
В целом, Российская Федерация соблюдает эти обязательства. Между тем, как было отмечено выше, по ряду товаров периодически вводятся или звучат предложения по ограничению экспорта.
К нетарифным мерам регулирования экспорта преимущественно относятся квотирование и лицензирование экспорта, а также запрет на экспорт. Регулирование нетарифных мер осуществляется на уровне ЕАЭС. Особенность правил ЕАЭС состоит в том, что страна-член имеет право в одностороннем порядке вводить временные запреты или временные количественные ограничения, но только на срок не более шести месяцев. В иных случаях требуется согласие всех сторон, входящих в ЕАЭС.
Разрешены ли ограничения экспорта в рамках ВТО? Статья 11 ГАТТ запрещает применение количественных ограничений на экспорт кроме пошлин, налогов или других сборов. Как указано в п. 1 статьи 11, «ни одна из договаривающихся сторон не устанавливает или не сохраняет на ввоз любого товара из территории другой договаривающейся стороны или вывоз или продажу для экспорта любого товара… никаких запрещений или ограничений, будь то в форме квот, импортных или экспортных лицензий или других мер, кроме пошлин, налогов или других сборов».
Тем не менее, в пункте 2 статьи 11 сделаны исключения для следующих случаев:
a) «предотвращения или ослабления последствий критического недостатка продовольствия»;
b) применения «стандартов или правил классификации, сортировки и сбыта сырьевых товаров в международной торговле»;
c) для сельскохозяйственных товаров или товаров рыболовства, если ограничение их экспорта необходимо для применения мер политики, нацеленных на ограничение производства отечественного товара, и других мер.
Другие статьи ГАТТ также предоставляют возможность вводить ограничения, например, для защиты общественной морали; жизни или здоровья человека, животных и растений; сохранения окружающей среды (статья 20) или из соображений безопасности страны (статья 21).
В докладе Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к ВТО приведены правовые основания для применения ограничений по экспорту, включая запреты и квоты, на продукты, вывозимые с территории РФ. Они частично повторяют положения ГАТТ, например, в части поддержания общественной морали, законов или порядка, охраны здоровья населения и окружающей среды, предотвращения истощения не возобновляемых природных ресурсов, обеспечения защиты страны и т.д.
Несмотря на запрет введения ограничений экспорта правилами ВТО за время членства в ВТО Россия, как мы видели ранее, не один раз вводила разнообразные экспортные ограничения, в основном связанные с дефицитом сырья.
Действия Российской Федерации в отношении экспорта пока не стали предметом анализа в системе торговых споров ВТО. Скорее всего, приводимые обоснования либо пока устраивают наших торговых партнеров, либо наносимый им ущерб от вводимых ограничений является незначительным.
В то же время практика споров ВТО, направленных против ограничений экспорта, активно формируется. В качестве примера можно привести спор «Китай – Меры, направленные на экспорт редких ископаемых, вольфрама и молибдена» (DS432). В 2012 году ЕС, США и Япония обратились в ВТО относительно несоответствия правилам ВТО ограничений, наложенных Китаем на экспорт редких ископаемых, вольфрама и молибдена. Предметом спора стали 30 мер, включая ограничения экспорта, экспортные квоты, установление минимальной экспортной цены, экспортное лицензирование и прочие меры. В 2015 г. Китай отказался от экспортных ограничений, тем самым исполнив требования Органа по разрешению споров ВТО.
Однако сама ВТО сейчас вступила в полосу затяжного кризиса, который может стать еще острее, если Администрация Трампа все же примет решение о выходе из ВТО. Так что угроза оспаривания мер со стороны ВТО при правильном юридическом оформлении вводимых ограничений является умеренной и оставляет государству возможности для влияния на экспортеров.
Другая сторона вопроса – это влияние ограничений экспорта на потребителей. Любые меры торговой политики оказывают эффект как на производителей, так и на потребителей продукции. Во введении экспортных ограничений, особенно сырьевой продукции, как правило, заинтересованы потребители этой продукции внутри страны. Возможность экспортеров свободно экспортировать товар и продавать его по ценам мирового рынка может приводить к росту цен для потребителей в России до уровня этих мировых цен, либо приводить к дефициту данных товаров. Это часто оказывается не выгодно, например, для переработчиков сырьевых товаров, которые далеко не всегда могут переложить итоговый рост цены на свой конечный продукт. К тому же платежеспособность населения России вследствие существенной девальвации рубля сократилась, что также ограничивает возможность платить за товары более высокую цену.
По этой причине в России инициативы по введению ограничений на экспорт часто исходят от переработчиков и потребителей. Например, за возврат к ненулевой пошлине на экспорт зерна активно голосуют производители свинины, которые опасаются нехватки зерна для корма или его удорожания. Однако резко против ограничений выступают экспортеры зерна и трейдеры: цена на зерно на международных рынках гораздо выше, чем на внутренних рынках.
Переработчики макулатуры считают, что запрет на экспорт необходим для того, чтоб избежать дефицита определенных марок макулатуры. При этом заготовители макулатуры считают, что запрет на вывоз приведет к снижению объемов сбора сырья, а также понизит закупочные цены, так как не менее половины макулатуры собирается малым и средним бизнесом.
В случае ограничения экспорта фанкряжа возникает конфликт между переработчиками березового сырья, продукта с более высокой добавленной стоимостью, и лесозаготовителями и экспортерами древесины.
Ограничения на экспорт лома черных металлов были введены с целью поддержать металлургические комбинаты без учета интересов экспортеров металлолома.
Однако у экспортеров есть и свои аргументы. На международных рынках, как правило, между странами-экспортерами ведется жесткая конкурентная борьба. Выход на международный рынок и борьба за удержание на нем всегда являются сложной задачей. Любые ограничения экспорта, вводимые государством, наносят серьезный удар как по экспортерам, так и по репутации страны как надежного поставщика товаров.
Задача Правительства в данной ситуации заключается в том, чтобы внимательно изучать ситуацию в каждом конкретном случае и принимать взвешенное, сбалансированное решение.
Таким образом, введение ограничений на экспорт остается в арсенале мер торговой политики государства. Однако применение таких мер требует тщательного анализа со стороны органов власти для того, чтобы сбалансировано учесть интересы экспортеров и потребителей продукции внутри страны.
Ассоциация менеджеров – одно из ведущих деловых объединений России. Деятельность Ассоциации Менеджеров нацелена на профессиональное развитие сообщества менеджеров, переход к социально ответственным стандартам ведения бизнеса, интеграцию в глобальную экономику. Ассоциация Менеджеров образована в 1999 году. За годы работы Ассоциация зарекомендовала себя как независимая экспертная площадка для выработки консолидированной позиции бизнеса по наиболее острым социальным и профессиональным вызовам, которые стоят перед руководством крупных российских предприятий, обществом и властью.